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2019年05月15日 来源:

能源定价市场化“制度性困境”亟需突破

如果地球上的人口达到90亿,将如何保障他们的能源供应?这一话题看似遥远,却与我们当前的行为和未来的行动紧密相关。能源不仅决定人类的生存,也影响一个国家或地区的社会经济发展。在国际领域,能源是各国首要关注的战略重点;在一个国家里,能源价格则是普通老百姓密切注意的 生活成本 。

中国目前能源的关键性矛盾是价格。中国较长时期奉行的低能源价格政策,导致了价格没有反映出能源使用的真实成本,加剧了能源供需不平衡矛盾,造成了不可再生能源的严重浪费和能源产品的短缺, 油荒 、 气荒 、 煤荒 、 电荒 都曾经在一定程度上成为制约经济发展的瓶颈。价格矛盾直接影响能源供应、社会和谐,能源行业的可持续发展,以及经济发展的可持续性等等。这个现状需要改变。

一般地,价值理论研究主要包括四个方面:劳动价值论、生产要素价值论、效用价值论和供求决定论。而对于能源资源是否具有价值,国内外学者众说纷纭,长期以来一直是颇有争议的问题,争论的焦点集中于马克思的 劳动价值论 与西方经济学的 效用价值论 。

随着社会经济的发展,人们的认识也发生了转变,绝大部分学者达成共识,并提出了能源资源多价值理论或综合价值论,认为能源资源具有存在价值、经济价值和环境价值。由于能源商品不同于普通性的商品,能源价格的形成问题除了反映一般商品的价格形成关系外,还应该反映能源资源的稀缺性特征和垄断性特征,强调能源价格在合理配置资源和促进资源节约的功能。

因此,在决定能源价格形成的众多因素中,对能源商品的成本与垄断利润研究就成为影响能源价格形成的关键因素。这是因为能源商品的成本反映了能源商品的价值,价值的变化决定着价格的变化;垄断利润反映了能源市场的行业性特征。

能源价格是有效能源市场的重要的要素。能源价格的调整会对我们的能源技术进步、能源效率提高都有重大推动作用,价格调整好不但会使我们供应方面的结构有更大的优化,而且使我们的需求也会更趋合理,所以能源问题必须从两头来解决。

传统经济理论认为,在完全竞争、信息充分和交易成本为零的条件下,商品的均衡价格是该种商品的市场需求量和市场供给量相等时的价格。但能源市场处于寡头垄断和不完全竞争状态,信息不完全、不对称,且交易成本较大。市场中的某一方或者某几方参与者,可以影响交易价格,从而获得高额利润。由此可见,能源定价权的实质是利润分配权。

在市场经济条件下,能源价格直接反映着能源市场供给与需求的变化,并调节着供需双方的资源配置和生产经营活动,它是国家宏观调控和企业进行资源配置及经济决策的重要依据之一。一直以来,中国能源价格无法反映市场供求关系。

从在供需基本面上来看,中国能源供需长期处于 制度性失衡 的局面。在供给侧,能源价格长期运行于 制度性压制 的低价区间;在需求侧,能源消费的粗放惯性加速资源浪费和环境污染,显然,在较低估值的定价体系下,能源需求侧的浪费较为明显。根据供给理论,由于能源价格长期处于均衡价格以下,将导致能源供给的不断减少和需求的不断增加,这种持续的低价政策会使得能源供应商缺少动力去增加供应满足需求,企业也会缺乏能源节约的内在动力,而继续走高耗能、高消耗、高污染的发展路径,严重阻碍经济结构的转型升级,严重阻碍能源利用效率和开采效率的技术进步,等等。

长期以来,关于能源定价机制市场化改革方向、路径和方法论的探讨与热烈争鸣,成为能源政策制定的基础性和先行性研究主题之一。2007年,中国能源定价市场化改革经历了复杂的 困境中艰难突围 的过程后,一直在各方关注下曲折前行。然而,能源价格制度改革问题喊了许多年,但只听楼梯响,没见到哪只靴子能终落到地板上。政府价格管制 有形的手 与市场力量 无形的手 隔空对擂,使中国能源价格体系陷入扭曲与割裂的奇怪状态中 既不是市场价格也不属于计划控制价格,使能源价格的竞争功能、节能降耗功能根本没能充分释放出来,从而压抑了能源产业的真实价值。

市场定价难在何处?难在制度设计!难在制度不健全!中国有句俗话:没有规矩,不成方圆。其意思就是说,没有规则(即制度)的约束,人类的行为就会陷入混乱。这样一个朴素而重要的思想,可能没有人会认为它不正确,但它却一直在生活中被人们不应该地忽视了。当然,任何一项制度的产生,都是社会成员相互博弈的结果。社会成员的博弈可能存在无数的均衡,一项制度的确立是其多种可能出现的均衡中成为现实的那一个结果。

人们的博弈是随时且无限期地在进行,所以制度本身也不断演变,从而可能形成一个制度演化的路径,它代表了人类生活规则的历史。因此,制度的确立必须是得到大多数社会成员的认同,大多数社会成员的认同又进一步使制度得到自我强化。2008年,随着中国经济社会和制度变革进入第30个年头,中国经济社会转型面临着全新的环境变量。就内部 转型经济 而言。此前各个改革时期。面临的主要矛盾是对于 由市场配置社会经济基础资源 还是 由政府来决定各项资源在经济社会配置 的问题的争鸣,总体上可归因于在 实践检验下 进行逻辑观和历史观的探讨与修正。

从制度变迁的视角来看,中国能源定价改革的 制度性困境 是 自上而下强制性制度变迁及渐进式改革的路径依赖决定的 ,其解决方案也必然从改造制度变迁的机制来解决。从中国能源定价制度变迁的进程来看,它是出于一种帕累托改进的良好愿望,即逐步引入制度增量,逐步积累制度变迁所需要的信息,同时又不损害原有制度的既得利益集团的利益,在新的定价制度成长到一定程度后,再推动旧价格制度改革,从而使能源定价制度变迁的社会成本小。这种渐进式变迁的特点表现为 先易后难分步推进 ,保持了制度的稳定性和连续性。

尽管中国经过30多年的改革,一般商品价格和服务价格市场化程度已经非常高。但是长期以来,油气、煤炭、电力等能源市场化程度依然偏低,从总体上看,现行能源定价机制仍延续了计划经济和传统工业时代的 制度惯性 。然而,能源价格双轨制与其他产品的价格形成机制不一致,导致能源领域的矛盾日渐突出。中国能源价格调控具有自身的特征,存在价格偏差,能源价格市场化改革滞后,价格杠杆效用较低,价格调控主动性较弱等问题。

这样一种格局的形成,与中国所走过的中国特色的社会主义道路是密切相联系的,既有计划经济时期的特点,也有经济体制转轨时期的特征和市场化国家的调控特点。也正是由于能源价格市场化改革滞后,不仅没有反映能源资源的全面成本,更由于能源定价水平长期维持较低水平而导致全社会资源浪费,以及能源类工业污染过度排放严重污染环境等。一个价格扭曲的市场,即便短时间内不出现问题,从长期看,市场中的各方必然会因为违背市场规律而受到惩罚。中国的能源产业正面临价格扭曲后带来的诸多问题。正如人们可能预期的那样,中国由于人口众多、经济发展较快而开始陷入能源困境。因此,对能源价格形成机制进行优化和改革成为价格改革的重点和难点。

从宏观经济形势来看,目前中国经济增速在降低,而通货膨胀的风险却在加大。在人民币升值、中美利率倒挂、国内信贷增速逐步加快、流动性被动增长的大背景下,放开能源价格管制,虽会助涨股市但同时也会推高物价,这无疑会通过成本推动和国际输入形式,进一步加剧通胀风险;而如果继续维持长期以来形成的能源价格管制的局面,又是与时与市都相悖的极不现实的做法。从历史经验来看,在政府定价的情况下能源价格更稳定些。

中国能源价格长期维持较低水平和行政定价,管制的低能源价格虽然具有相对的稳定性,但付出的代价也不小。能源价格管制虽然有短期的、宏观的合理性,但是,这种管制是不可能,也不应该是长期的。能源价格管制措施,首先不能保证政策目标的实现,其次带来了高额的社会成本和市场成本,从长远来看其有效性有待进一步验证,且很有可能政策的成本远高于其短期收益。管制的能源价格实际上是一种隐性通货膨胀,其后果表现为供给持续紧张、价格上涨压力不断积蓄,而这种被压抑的涨价压力迟早要释放出来,具有大幅推动能源价格上涨的倾向。因此,放开能源价格管制走向市场化路径面临着走入一种 两难困境 的局面。

目前,中国的经济和社会转型已进入所谓 深水区 ,体制改革和转轨的核心聚焦在 政府如何将决定基础资源配置权力还诸市场机制 等方面。这一阶段,中国改革开放策略凸显出全新的演变特征:从除旧到立新,从经验型改革到科学型改革,从局部改革到整体推进,从外围改革到核心改革,从增量改革到存量改革,从技术性改革到结构性改革,从量变型改革到质变型改革,等等。中共十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下称《决定》)提出, 经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用。 从 市场在资源配置中起基础性作用 到 使市场在资源配置中起决定性作用 ,标志着中国共产党对市场经济的认识更为到位,市场经济说到底是市场在配置资源中起决定性作用的经济体制。

中国的整个改革开放,从计划经济走到市场经济,核心内容之一就是各种价格的改革。价格改革是中国全面深化改革的一个重要组成部分。价格改革牵一发而动全身,是利益格局的大调整,没有足够的改革魄力和意愿是无法真正触动旧的利益格局、无法真正实现改革目标的。能源的重要性决定了其价格改革涉及面广、影响深远,因此国家对能源价格改革极为慎重。作为国民经济的基础性行业,能源定价机制改革具有牵一发而动全身的影响,改革面临的形势更加复杂和困难。由此,《决定》提出, 完善主要由市场决定价格的机制。凡是能由市场形成价格的都交给市场,政府不进行不当干预。推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革,放开竞争性环节价格。政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、络型自然垄断环节,提高透明度,接受社会监督。 其关键点是确定了能源价格改革的基本目标和方向,摆正了政府参与能源市场的位置。

2006年,国家发改委对煤、油两大能源产品价格体系进行重大调整。2007年,国家发改委确定了以 原油加成本 为主要内容的成品油价格形成机制。2008年12月,国家出台成品油价格和税费改革方案,国内成品油价格根据国际市场原油价格变化动态调整,并建立相关行业和低收入群体的利益保障机制。2009年5月7日,国家公布 4%+22天 为规则的成品油定价机制,成品油定价机制相对公开透明。

2010年,在深化资源性产品价格改革背景下,中国能源价格改革在各个方面都有所推进,能源价格在 市场化改革 的道路上实现了小步前进。2011年年底,国家发改委打出了 压煤价、提电价 的改革 组合拳 ,暂时缓解了长期纠结的煤电矛盾。虽然只是权宜之计,但对久拖不决的能源价格改革而言,仍然传递了较为明确的行动信号。从2012年开始,以阶梯电价、水价为代表的能源定价机制调整拉开了新一轮改革大幕,2013年又对成品油和天然气价格形成机制加大了改革力度。2014年,中国能源领域的改革将以价格改革为突破,油、气、电、水定价机制将向市场化加速推进,备受关注的原油进口权放开也有望取得进展。

能源价格改革直到目前才开始真正触及市场机制层面。价格市场化是提高能源使用效率有效的手段!今后,中国将进一步完善能源性产品价格机制,统筹兼顾,解决好改革取向、利益协调、改革时机等重要问题,尤其将考虑群众的基本生活承受能力,建立社会救助、社会保障与物价上涨幅度挂钩的机制,不因为价格上涨使低收入群体生活受到影响,在价格体制改革上迈出新的步伐。能源定价改革的终目标应当是,以能源的价格改革为起点,逐渐推进能源的市场化改革,为相关各方营造出一个公平、公开的市场竞争环境,鼓励民营资本进入到能源领域,激发出行业中各个企业的活力,为能源行业的长期、健康发展营造出一个良好的市场氛围。

不可否认,在能源定价市场化改革中将存在多方面利益的 博弈 。推进能源价格市场化改革还有很大一部分阻力来自于部门之间的利益分配。如何协调部门利益也成为保证改革顺利推进的题中之意。能源定价市场化改革将导致资源和能源价格的上升,从而加大企业生产和经营成本,由于市场需求所限,产品价格不可能同比例上升。资源和能源的价格发现和价值回归,对于那些依靠粗放式经营和能源高消费进行总量式扩张的企业来说,节能减排与经营成本的双重压力,将是一个大浪淘沙的艰苦过程。

具有技术创新和战略思考的企业将在一轮技术创新、经营、生产和成本管理的竞争中长足发展,跃上更高的台阶;也会有众多的小企业在这场资源高效利用与成本经营中的考试中淘汰。这个兼并重组和行业整合的过程,也正是中国经济结构和工业结构调整优化的必由之路。企业群体的做大做强,行业集中度提高,经济质量才能越来越优化,而资源和能源价格的上升和价值回归有利于并可以加快这一过程。这一过程是一种市场化的改革设计,如果没有相应完善的制度,便难以有效实现。当然,任何一种制度也只有不断调整和完善,才能保持生机和活力,带来社会发展和进步。因此,能源定价改革要敢于破局。

当然,能源定价市场化改革并不意味着政府将完全置身事外,而是要弱化政府的 价控情结 ,政府参与能源市场的关键是要建立透明合理的能源定价机制。合理透明的能源定价机制不仅能解决能源产业链矛盾,而且可以为中国能源投资提供一个相对确定的商业环境,从而鼓励民营和外资企业参与能源投资,提高行业市场化程度和整体效率。

总之,形成有效竞争的能源定价体制,建立反映能源真实的综合价值的多能源体系化价格机制是中国能源定价制度改革的出路。能源定价市场化既有利于解决和疏导价格扭曲引发的各种矛盾,也有利于能源的高效利用,通过价格杠杆更好地促进企业和个人的节能行为。但是,能源定价机制的市场化改革不会 一蹴而就 ,需充分考虑开放环境的有利因素,以及如何系统地推进、完善与实施。

在宏观上,能源定价改革要健全相关法律法规,明确政府与市场的边界,明确价格改革相关利益主体之间的责权利边界,明确一般性职能管理和专业性市场监管的边界,要将政策的原则性与措施的灵活性有机结合起来,正确处理完全市场价格和政府指导价格的关系,降低能源价格大幅度波动可能对经济发展带来的负面影响;要注重国内与国际两个市场的有效接轨,只有在国际能源价格较低的时候与国际市场价格接轨,这样改革的成本相对较低,改革通过的阻力也相对较校而在能源价格波动剧烈的时候,政府应该向弱势群体,向受到冲击过大的领域进行配套补贴,保证市场机制发挥资源配置的效用;要理顺各种能源之间的比价关系,合理制定水、电、天然气、成品油等能源性产品的价格,形成处理自然能源与能源性产品、可再生与不可再生能源以及土地能源、水能源、矿产能源等自然能源价格关系的机制;要根据能源性产品供需关系的空间布局和区域差别,确立能源性产品价格定位区间,并且以自主确立和执行能源性产品价格的法定企业权益,并向能源性产品消费区域辐射以形成终端消费价格;要重点把握好信息沟通与消费引导,在 市场 与 民生 间寻求平衡,防止能源价格改革过程中引发社会矛盾;等等。

在微观上,能源定价改革要通过反映能源品位的价格形成,的实现 量 和 质 匹配,力求能级差小,从而实现 品位对口,梯级利用 式的能源供应模式,把能源 吃光用尽 ;要建立市场预警和风险防控机制,对于可能发生的市场价格剧烈波动和能源供应中断等突发事件,要有一整套完整的预警方案和临时干预措施;要能促进提高能源利用效率和节能水平以实现能源的节约;要能源促进能源的稳定供应以满足能源需求的合理增长;还要能降低能源对环境造成的污染;等等。(陈柳钦作者为中国能源经济研究院副院长、首席研究员,教授)

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